毛泽东在杨成武的呈报上指示：“罗瑞卿、杨成武同志：此件很好，要精心研究，逐步实施。”
毛泽东提出“三线”建设的原则是“小而分”，具体措施则是“山、散、洞”。
毛泽东说：“国民经济有两个拳头、一个屁股，农业是一个拳头，国防工业是一个拳头，基础工业是屁股。要摆好。要把基础工业搞上去，其他方面不能太多，要相适当。”
1964年4月25日，随着国内外形势的日益紧张，军委总参谋部作战部表现出高度警惕的精神，对周边的情况进行了分析，对战争爆发的可能性进行了估计，对全国的情况进行了考察，提出了《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告》。
这个报告由杨成武5月9日转报给罗瑞卿并中央军委其他领导人。罗瑞卿又报送毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平和彭真。
据当时估计，战争一旦爆发，敌人很可能首先对我国的经济建设进行突然突击，中央军委要对这个非常严酷的事实进行分析。
“报告”说：
杨副总长：
根据您的指示，我们对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题专门进行了调查研究，从我们接触到的几个方面来看，问题是很多的，有些情况还相当严重。
一、工业过于集中。仅14个100万人口以上的大城市就集中了约60%的主要民用机械工业，50%的化学工业和52%的国防工业，包括：飞机制造工业的百分之72.7%，舰艇制造工业的77.8%，无线电工业的59%，兵器制造工业的44%。
二、大城市人口多。据1962年底的统计，全国有14个100万人口以上的城市，有20个50万至100万人口的城市。这些城市大部分都在沿海地区，易遭空袭。战时如何组织城市防空，疏散城市人口，保障坚持生产，消除空袭、特别是核袭击后果等问题，尚无有效措施。
三、主要铁路枢纽、桥梁和港口码头，一般多在大、中城市及其附近，易在敌人轰炸城市时一起遭到破坏。同时，这些交通要点，都还缺乏应付敌人突然袭击的措施，战争初期，交通可能陷入瘫痪。
四、所有水库，紧急泄水能力都很小。我国现有容量达1亿到350亿立方米的大型水库232个，其中52个位于主要交通线附近，有17个位于15个重要城市附近。此外，尚有不少中、小型水库位于政治、经济、军事要地和交通干线的要害位置。一般大型水库，要将蓄水降至对下游没有危害的程度，往往需要几十天的时间。这样，战时来不及处置，就可能遭敌破坏，酿成巨大灾害。
我们认为，上述问题，是关系到全军、全民和直接影响卫国战争进程的一些重大问题。建议由国务院组织一个专案小组，根据国家经济的可能情况，研究采取一些切实可行的积极措施，以防备敌人的突然袭击。
以上报告妥否，请指示。
总参谋部作战部
1964年4月25日
作战部将报告正式递交给副总参谋长杨成武，杨成武阅读报告后，觉得当时的情况的确十分严重，也十分危急，于是，杨成武立即决定将报告呈文上交党中央和毛泽东。
杨成武在呈文中说：
作战部关于国民经济建设如何防备敌人突然袭击的报告，我认为很重要，现将该报告呈上请阅，望予指示。
杨成武呈报总参作战部的报告，引起了毛泽东的高度重视。毛泽东在杨成武的呈报上指示到：
罗瑞卿、杨成武同志：
此件很好，要精心研究，逐步实施。国务院组织专案小组，已经成立，开始工作没有？
毛泽东
8月12日
从毛泽东这个批示可以看出，总参作战的报告与毛泽东的担心是多么的吻合，同时也表现了毛泽东对这件事件的关心和急切的心情。
毛泽东的批示连同作战部的报告很快转到李富春、李先念、谭震林、薄一波等人之手。根据毛泽东对总参谋部作战部关于国民经济建设如何防备敌人突然袭击的报告的批示，国务院副总理兼国家计委主任李富春、国务院副总理兼国家建委主任薄一波、总参谋长罗瑞卿召集有关方面的负责同志进行研究，大家认为毛泽东的批示和作战部的报告极为重要，是我国战略防御的一项重大措施，认为必须认真对待，努力做好。
研究决定在国务院成立专案小组。建议由李富春、李先念、谭震林、薄一波、罗瑞卿、杨成武、张际春、起尔陆、程子华、谷牧、韩光、周荣鑫组成，杨富春同志任组长，薄一波、罗瑞卿同志任副组长。
在防备措施方面，大家认为除了作战部提出的主张外，还应包括大专学校、科学研究、设计机构、仓库、机关、事业单位等，以及城市、矿山的人防措施等有关方面，都必须按照毛泽东的指示的“精心研究，逐步实施”的原则，尽快进行研究，同时提出了六点应当注意的问题。
一是一切新的建设项目，不准在第一线，特别是14个100万人口以上的大城市建设；二是第一线，特别是14个大城市当时的续建项目，除了在一、两年即可完工投产见效的以外，其余一律要求缩小规模，不再扩建，尽早收尾；三是在第一线的现有老企业，特别是工业集中的城市的老企业，要把能搬的企业或一个车间，特别是有关军工和机械工业的，能一分为二的，分一部分到三线、二线。能够迁移的，也应当有计划的有步骤的迁移；四是建议从1965年起，国家不再新建大中水库；五是要求在一线的全国重点高等学校和科学研究、设计机构，凡能迁移的，应有计划地迁移到三线、二线地区去。不能迁移的，应一分为二；六是要求今后一切新建项目不论在哪一线建设，都应贯彻执行分散、靠山、隐蔽的方针，不得集中在某几个城市选点。
大家研究了各项工作的分工。由经委、计委负责工业、交通系统的安排；由铁道部负责铁路枢纽的防备措施；由国防部负责国防工业的安排；由总参负责对全国性一、二、三线的划分，以及负责国防工事、战备动员的安排；由潭震林同志负责水库的防备措施；由张际春和韩光同志负责高等学校和科学研究、设计机构的安排；由周荣鑫同志负责城市建筑和机关、事业单位的安排。
研究决定各方面的工作用9、10两个月时间进行筹划，提出逐步施行的具体方案，经专案小组研究以后，然后报告中央，分别纳入1965年的计划和第三个五年计划。
大家研究决定建议恢复全国防空委员会，仍由周恩来任主席。日常工作由公安部负责。建议恢复北京地下铁道建设筹备处，积极准备北京地下铁道的建设。同时考虑在上海、沈阳两个城市进行地下铁道建设，并建议由铁道部负责实施。
同时研究决定，如果中央同意大家的建议，就还建议连同总参作战部的报告和毛泽东的批示一起批转各中央局、各省、市、区党委、中央各部委党组参照执行。
研究会后，由李富春、薄一波、罗瑞卿负责起草一份《关于落实毛泽东对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题批示的报告》。
8月19日，李富春、薄一波、罗瑞卿向毛泽东和党中央上交报告，待批准后，准备分别纳入1965年计划和三五计划。
